专访 | 想让高考招生真正做到地域公平，靠行政命令就够了吗？
今年是恢复统一高考40周年，本期“高端访谈”就将目光投向高考招生，准确来说，是聚焦近年来尤为受人关注的高招地域公平。
这是一读EDU推送的第155篇文章
全文3536字，预计阅读6分钟
题图：2016年“高考减招风波”曾引发专家、民众、社会议论（来源：搜狐教育）
2017年高考已经落下帷幕，之后的招生录取工作也正如火如荼地展开。每年高考，除了作文题目，人们总会一再讨论的就是招生的地域公平问题。2016年湖北、江苏等地发生的“减招风波”就是这一矛盾的集中体现。
对此，中国人民大学教育学院副教授潘昆峰已有一定研究积累，他参与的国家教育咨询委员会“考试招生制度改革组”委托课题正是《区域高等教育入学机会公平的政策设计》，而他关于央属高校跨省招生分配的博士论文也曾获2012年度北京大学优秀博士论文奖。
2016年“高考减招风波”后，潘昆峰和一些学者曾一道向教育部递交了相关政策建议。因此，一读君近日约访潘昆峰，请其畅谈高招地域公平问题。
中国人民大学教育学院副教授潘昆峰个人照片（受访者供图）
一读君：每年5月初，教育部会公布关于招生计划编制和管理的相关《通知》，但去年《通知》里面的“2016年部分地区跨省生源调控方案”却导致江苏、湖北等地发生了“减招风波”，今年教育部再公布有关《通知》时配发了详细解读，这种应对措施是否和去年的“减招风波”有关？
潘昆峰：去年“减招风波”的前因后果比较复杂，有人说是因为公布了“跨省生源调控方案”，但这个方案并非去年才出现，我个人也不认为调控对湖北、江苏不利。
我们研究发现，学生在哪上大学对他（她）将来在哪就业有极大的影响，因此，各地可通过高校招生手段，吸引、争夺更多的人力资本。
但为何湖北、江苏的高校愿意减招本地考生？首先需要明确，减招本地招生计划的基本是当地省属高校，其次，对这些省属高校而言，如果在本地招生，则要面临和当地众多优质部属高校一同竞争的不利局面，可能只能招到成绩靠后的学生，但如果将招生计划投放到省外，就可能招到成绩靠前的学生。
而且，对当地政府而言，高校招来的学生很可能毕业后留在当地工作，为地方财政、税收做贡献，进而给当地老百姓带来福利。然而，这个链条过长，老百姓大多只关注自己孩子在当年的高考入学机会是否会受损。
教育部要求确保中央部委所属高校本科招生总规模和投放到各省份的招生计划总量不降低（来源：教育部官网截图）
一读君：教育部今年提出“五个确保”，包括确保中央部委所属高校在各地的招生计划总量不降低或略有增加，如果能落实，能否真正解决老百姓关注的“上好学”问题？
潘昆峰：这和我们这些年一直呼吁的部属直属高校不能降低招生规模不谋而合。
部属高校没有增加本科招生规模的内在驱动力，原因在于，一方面，“双一流”等高校考核体系侧重于与本科生关系不大的科研指标，本科生少了反而能凸显出高校的精英特质，并保证一个很好的录取分数线，另一方面，国家给本科生的生均拨款明显不如给硕士生、博士生。事实上，自1999年扩招以来，部属高校的本科扩招比例也确实很小，扩招的主力基本是地方高校和独立学院。
应当从制度、政策上入手，确保部属高校不降低本科招生规模，所以我很赞成教育部的做法。
但需注意的是，虽然这种行政命令可能很有效，但长期来看，还需要建立激励机制，要考虑从高校考核指标上、“双一流”评估指标的方面入手，激励部属高校在不减招的基础上，扩大本科招生规模。
一读君：在招生地域公平方面，这些年教育部下发的文件有没有什么变化趋势？
潘昆峰：根据我们的测算，部属高校对于上级要求降低在属地招生比例的任务完成得都不错，除极个别学校外，所有部属学校的属地招生比例都有明显降低。
然而，与此同时，根据我的研究，部属高校却没有做好在全国范围内的招生地域平衡。在切分招生计划这个“大蛋糕”时，部属高校虽然减少了给属地的“蛋糕”，但在将减少的属地招生计划投放给其他地区时，仍按照以前给各省的招生计划分配模式，该怎么切块还怎么切，并非把本应给属地的“蛋糕”定向分配给欠发达的中西部地区。
我的结论是，在没有中央干预的情况，部属高校可能仍将按照历史惯性去分配招生计划。所以，需要用其他手段干预，如专项计划。
一读君：随着新高考改革，以往存在惯性的招生分配模式是否会有所调整？
潘昆峰：招生计划的数据相对不太容易得到，背后的利益纷争和决策过程也比较复杂，所以现在大家对新高考的讨论主要还是围绕考试科目，改革方案里也并未提及新的招生计划分配方式，对招生地域公平更多的是数字要求。
鉴于教育部保障招生公平的政策工具比较有限，我在此前给教育部的汇报里也建议，在引导高校跨省招生促进地域公平方面，要引入市场化机制，加入经济方面的调控手段。
例如，东部地区高校如果招收一个西部地区考生，中央财政可考虑给予一定补贴，当做政府购买服务，生源输出地也要考虑给予生源流入地一定的补贴。
或者，建立协商机制，让被帮扶省份和发达地区高校协商确定今年哪个高校帮扶哪个省，而不是像现在这样定向“分死”，要求某个高校今年就必须定点支持这个省份。
一读君：如果废除分省定额制，实行“全国高考一张卷”，然后全国统一录取，是否能解决招生地域公平问题？
潘昆峰：目前来看，增加全国统一命题的省份并不是说要实行“全国一张卷”，而是“一纲多卷”。据我们测算，如果实行“全国一张卷”，由于基础教育差距很大，可能会带来更大的招生地域不公平，中西部省份可能很多就考不出几个人上好大学了。
如果真是“全国一张卷”，但还要让高校多录取中西部欠发达省份的学生，可能就要给中西部地区考生实行高考加分，这样的话，似乎会带来新的问题。
一读君：但考研就是全国统一录取，能否和高考结合？
潘昆峰：我认为，高考和考研还是有本质差别的，表现在两者的目的不一致，研究生教育是选拔本科生再做进一步研究的，可以完全在全国范围内择优录取，一个人没有研究生学位是可以的，但对于一个相对现代化的国家而言，需要确保相当的高等教育入学率水平，不能让本科招生完全择优。
高考“全国一张卷”是否更公平？（来源：《山西晚报》）
一读君：计划色彩浓厚的本科招生计划有没有退出历史舞台的可能，现在是否已经有退出时间表了？
潘昆峰：目前并未有明确的退出时间表，但可以看出有教育部在放权的趋势。
高考招生是国之重器，招生计划也是教育部宏观调控的重要方式之一，每年的国家招生计划都是教育部会同国家发改委共同设计、下发的，这个总盘子的设定属于国民经济和社会发展计划的一部分，牵涉到对教育经费的总体投资和国民财富的分配。从这个意义上来讲，我认为，它不太可能退出历史舞台。
但从微观干预上来讲，例如，这个学校到底应该在A省招多少人，在B省招多少人，可能会逐渐退出历史舞台。
一读君：有哪些迹象能体现出这种变化？
潘昆峰：从程序上来说，至少从一个比较长的时间段来看，恢复高考之后，分省计划分配是教育部“做死”的，是由它来进行分配的，或者，至少说部属高校的分省招生计划，是按照教育部下达严格执行的，但现在是，各个高校根据各校情况等因素制定分省招生计划，然后上报给教育部，由教育部来核准。在核准过程中，教育部会对高校进行指导，双方至少能够进行一个讨价还价的过程。
从形式上来讲，除了统一高考，目前高校招生还有其他几种录取形式，如“三位一体”综合评价、自主招生，相当于教育部放了一些权力给一些学校自己来做。
微观上还能进步的地方是，教育部要进行激励性质的放权，比如高校在某地多招生的话，教育部就给高校一些刺激激励手段，或者，让高校自身在学费设计上有些自主权，促进招生地域公平，以及，给予高校和各省之间关于招生计划多轮商谈的操作空间，等等。
最后，让我们摘录几条潘昆峰的观点，作为本次访谈的结尾：
■ 学生在哪上大学对他（她）将来在哪就业有极大的影响，因此，各地可通过高校招生手段，吸引、争夺更多的人力资本。
■ 部属高校没有增加本科招生规模的内在驱动力，应当从制度、政策上入手，确保它们不降低本科招生规模，长期来看，还需要建立激励机制，要考虑从高校考核指标上、“双一流”评估指标的方面入手，激励它们在不减招的基础上，扩大本科招生规模。
■ 部属高校对于上级要求降低在属地招生比例的任务完成得都不错，然而，却没有做好在全国范围内的招生地域平衡，并未把本应给属地的“蛋糕”定向分配给欠发达的中西部地区。
■ 鉴于教育部保障招生公平的政策工具比较有限，潘昆峰在此前给教育部的汇报里也建议，在引导高校跨省招生促进地域公平方面，要引入市场化机制，加入经济方面的调控手段。
本期作者
北京研究分站 许路阳
一读EDU编辑部
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